民主國家的代議與公投

 

邵 江

  二○一六年對英國影響最大的事件是脫歐公投,公投的結果,百分之七十二的選民參加投票,支持脫歐的選民比選擇留歐的選民多出一百多萬。脫歐公投三個月後,共有四百萬選民向國會請願,希望國會繼續辯論,再次推動相關議題的公投。

 

  當前對這次公投最大的爭論是誰有權決定如何以及何時脫歐,英國首相特里莎‧梅認為公投結果已經為政府授權脫歐,宣佈政府在二○一七年三月啟動《歐盟里斯本條約》第五十條,正式開始脫歐的法定程序。反對的一方堅持英國是國會主權制,脫歐的方式應由國會決定。雙方爭執不下,反對政府有最終決定權一方在倫敦金融家資助下,將政府告上法庭。二○一六年十一月,英國高等法院判決啟動脫歐程序需國會批准,隨即英國政府向最高法院提出上訴,今年一月底,最高法院裁決脫歐需國會法案授權。

 

  英國脫歐公投是一次直接民主的展示,促成了檢驗民主制衡原則以及代議民主面臨的問題。本文首先討論公投與英國君主立憲國會制度的關係,然後簡單回顧民主國家的公投歷史,最後討論公投的問題和民主面臨的挑戰。

 

  英國的公投和國會

 

  從歷史上看,由於英國皇室、貴族和上層階級在國會中享有特權,因而強調議會主權,長期以來他們一直反對以公投決定公共事務,尤其反對國家公投,直到上世紀七十年代,才開始了由議會中佔多數的執政黨推動和實施公投,但公民一直不能直接動議並實施全民公投,到目前為止英國只實行了三次全國公投。

 

  二戰後,大批英國殖民地獨立,歐盟一體化,內部社會運動,都成為公投的催化劑。英國最早的國家公投始於一九七五年,當時的工黨政府提議全民公投決定英國是否繼續留在歐共體(歐盟前身),公投的結果是選擇留在歐共體比支持離開的高出三十五個百分點。一九九七年大選以來,英國各主要政黨都將公投納入競選宣言,以增加選民對它的支持。一九九七年,工黨將建立獨立的地方議會(蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭和大倫敦地區)作為公投內容;二○一○年,保守黨為拉攏自由民主黨入閣組成政府,承諾以公投改變現有的選區選舉制度;二○一五年,保守黨在大選中以脫歐公投作為連任和爭取選民支持的主要政綱。

 

  受到議會主權原則和公投條例的限制,目前英國的公投只能通過議會中多數政黨實施。英國的議會包括君主和上下議院,上下議院通過的法律需由君主最後御批,光榮革命後,一六八九年通過了限制皇室的《權利法案》,此後,英國皇室批准了上下議院通過的絕大部分法律。

 

  英國上議院也稱貴族院,由世襲貴族、終身貴族和英格蘭教會神職人員構成,大部分成員由首相提名女王任命,少量的世襲貴族和英格蘭教會神職人員推舉他們在上議院的代表。三百年來,目前上議院立法權力有所下降,但對民選下議院通過的法律仍有擱置一年的權力。上議院通過吸納主要英國政黨成員中的貴族,上議院的特權得以保留,這也影響到下議院的民選代表,他們在許多重要議題上淪為黨派或對國會最有游說影響能力的大企業、財團等上層社會的代言人。這是根植於英國長期以來的制度問題:上層制衡和妥協往往導致上層分贓,基本與底層權利、婦女權利和其它下層群體的權利無關。目前英國主要政黨已沒有改革代議制中皇室和上議院特權的動力。

 

  雖然國會下議院的議員全部由選區選出,但是在全國範圍贏得國會席位的所有政黨成員的總數(不包括大選投票支持這些政黨的選民),不超過選民的百分之五。英國目前劃分六百五十個選區,每一個選區選舉一名國會下議院議員,選區中得票最多者當選,即選區中贏家通吃,不再累計第二名或以下政黨得票數。這種選區制度主要問題是大黨在全國得票率經常與下議院所佔席次不對稱,造成代議決策中的大黨主導,支持執政黨或主要大黨經常是選民中的少數,但他們每張選票值高於不支持執政黨或主要大黨的多數選民每張選票的票值。在國會中決定政策和法律的多數政黨未必與大多數的選民願望一致,這種代議通過的法律或政策在許多情況是少數決定多數。

 

  在建構龐大的現代英國中,由於代議民主下公民並不直接參與政治決策,尤其不能在公共安全、戰爭、國際經濟、許多重要公共利益問題上有效制約和監督政府、議會、上層利益集團,導致註冊登記選舉的選民下降,大選中投票率也常年低迷。英國需要公民運動,直接實施公民動議的公投,直接參與決策,解決代議中的特權和壟斷問題。

 

  民主國家的公投

 

  公投是公民一人一票直接決定公共事務,是矯正代議民主的重要方式。十九世紀初,瑞士憲法公投是世界上最早的國家公投。對大多數民主國家而言,公投結果以多數意願為基礎,制定未來政策或法律,公投成為直接民主的一種形式。

 

  從世界代議民主和公投的關係而言,公投,尤其直接由公民推動的公投,使公民主動參與決策。實施公投程序通過修改原有立法、或在原有立法中加入公投條款、或通過專門的公投法。一般而言,民主國家可以舉行全國公投,或在一個地區實施公投,由國會、地方議會或在人口中一定比例的選民動議,都可以提出公投議題並實施。從一九八○年到二○一○年,世界各國公投一千三百五十三次,超過一九七九年以前公投的總和。公投為不參加大選的公民對大選選出的政黨和個人提供制衡的機會,可以直接平等參與決策。

 

  瑞士的公投涉及最廣,包括政策制定、經濟模式、法律、公共財政開支、稅收政策、是否廢除軍隊、反對公司高管的百萬紅利制度、最低工資和勞動條件、最低全民收入、國際公約、加入國際組織等。由於公民直接提出公投的門檻很低,從一九七五年到二○一三年,有超過一半的公投由公民直接提出,而公民直接提出公投比例有繼續增加的趨勢。

 

  公民動議公投有利於公民常年直接參與決策,防止代議制由政黨和精英壟斷公共議題,防止政客盜用民意、制約官僚壟斷執行過程。公投也可以減少代議導致公眾對政治的無力感,公民直接動議公投培養公民獨立思考的能力,部分解決了代議民主的困境。

 

  公投的問題和民主的挑戰

 

  公投需要符合民主的原則,公投的初旨是人人平等,尤其使處於社會弱勢或底層的人,可以直接參與民治和民享,因此公投既不是擴展權力的手段,也不是維護特權階層利益的霸術或只有特權階層可以使用的權謀,更不能剝奪人生而擁有的權利。瑞士最有爭議的三次公投直接與上述原則相關,其中兩次是對女性選舉權的公投,一次是一九五九年,投票的結果是多數拒絕給予女性選舉權,直到一九七一年再次公投,多數才同意給予女性選舉權,第三次是二○○九年公投反對建造清真寺尖塔。這也反映公投議題需要符合正義原則,如果一個已經被賦權的群體以多數決定沒有被賦權群體的生而有之的權利,或是全民中的多數剝奪少數人的權利,這類公投違背了保護少數和使弱勢平等參與的原則,公投議題必須符合基本正義和權利保護原則。

 

  現代代議民主仍保有特權階層。民主的實踐過分依賴資本,全球資本和權力結合對民主國家內部的政治、經濟和法律增加影響,民主國家對特權的制約越來越無效,社會分層增加,貧富差距擴大,底層公民訴諸法律的門檻日益增高。如何實現公投中平等和正義原則,尋找方法根除民主中的特權、壟斷及資本霸權,事關民主的何去何從。